在人們的印象中，北京地鐵似乎永遠(yuǎn)都是擁擠的。
根據(jù)規(guī)劃，2020年北京地鐵運(yùn)營的總里程將達(dá)到1000公里左右，這個距離相當(dāng)于北京上海兩市的直線距離。
作為城市居民最為依賴的公共基礎(chǔ)設(shè)施，地鐵建設(shè)伴隨著中國城市不斷擴(kuò)張。而這些城市在過去30年中經(jīng)歷了西方發(fā)達(dá)國家上百年的發(fā)展歷程，城市基礎(chǔ)設(shè)施在最短的時間內(nèi)得到較全面的覆蓋。
同樣是這30年間，中國的名義城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.73%，未來每年仍將有約2000萬人口從農(nóng)村進(jìn)入城市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍是管理者不得不面對的問題。
問題是，如此巨大的投資，資金從何而來？過去的城市投資模式能否延續(xù)？《英才》記者為此專訪了國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵，深度剖析中國城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展路徑，為城市發(fā)展的可持續(xù)化提供思路。
政府主導(dǎo)城市管理
《英才》：基礎(chǔ)設(shè)施投資的問題有哪些？
李鐵：第一是基礎(chǔ)設(shè)施供給方向的問題，也就是說先建什么、后建什么，因?yàn)槲覀儧]有管理如此之快速城市化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)，而且城市管理者的變動也比較頻繁，在堅持基本規(guī)律的同時也有較大的個人偏好性。
此前，城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給表現(xiàn)出來的一個問題是重短期輕長遠(yuǎn)。容易見效、體現(xiàn)政績的，基本上進(jìn)行的較快。而“輕長遠(yuǎn)”的表現(xiàn)是，類似地鐵等大型公共基礎(chǔ)設(shè)施，修建得慢，投資巨大，修得時間就比較長，現(xiàn)在已經(jīng)意識到這個問題了。
但現(xiàn)在修建的難度正在增加。過去我們拆遷、勞動力等各方面成本沒那么高，投了就投了。現(xiàn)在土地、拆遷、環(huán)境成本，包括人們對于環(huán)境的認(rèn)識，都不同了，大型長期的項目修建的社會成本要遠(yuǎn)高于以前。
三是更多會選擇利用價格補(bǔ)貼來“規(guī)避風(fēng)險”。而且部分管理者在決策前對結(jié)果過于樂觀。比如當(dāng)時修北京地鐵，主要是考慮通過低價使地面流動人口轉(zhuǎn)到地下，緩解地面的交通壓力。這是一個非常樂觀的想法，當(dāng)?shù)罔F價格過低時，人們傾向于這個渠道出行，形成了地鐵的“擁堵”。
同時，目前管理者也習(xí)慣用補(bǔ)貼來緩解社會壓力，在大城市，基礎(chǔ)設(shè)施價格高了社會輿論不滿意，這給管理者的運(yùn)營帶來了巨大的風(fēng)險。
《英才》：如何看待中國的基礎(chǔ)設(shè)施投資企業(yè)？
李鐵：中國的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)首先是一個政府管理的企業(yè)，大量的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)是依靠政府管理，由于帶著強(qiáng)烈的政府行為，也存在以下幾個特征：第一是價格低，第二是效率差，第三是地方性的壟斷。比如北京基礎(chǔ)設(shè)施公司只管北京，運(yùn)營、投資、管理、審批都是不出北京市轄區(qū)的。這樣一來，市場化的步伐就越來越慢。而國際上的一些國家通過幾個大的公司便能夠覆蓋全國的基礎(chǔ)設(shè)施投資。在國際上，基礎(chǔ)設(shè)施投資公司如果有回報，就能夠獲得貸款，這樣便能夠通過良好的運(yùn)營和效率解決收益、回報的問題。
賣地模式隱患
《英才》：國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施融資模式是怎樣的？
李鐵：在國內(nèi)，管理者并不是靠市場化的方式解決，而是依靠政府的投入，而地方政府在稅收上的收入有限。如何解決基礎(chǔ)設(shè)施投資的問題？靠賣地。賣地解決投入的優(yōu)勢是什么？我們耕地的地價較低，且賣地的資金可以迅速投入建設(shè)。
《英才》：賣地模式的影響包括哪些？
李鐵：賣地的一個問題是，隨著土地不斷開發(fā)，政府需要彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施投資來源的不足。這帶來的嚴(yán)重后果是，城市要不斷地向外擴(kuò)張、不斷地開發(fā)房地產(chǎn)而且是高檔地產(chǎn)。因?yàn)橹挥械貎r越來越高，土地拍賣的收益才會越來越高，這樣政府的收入才會最大化。高檔地產(chǎn)開發(fā)的惡性擴(kuò)張已經(jīng)成為了一種不可阻擋的趨勢，幾乎所有的地方政府都在用這樣的模式來解決收入來源問題。
尤其是在特大城市，城市越擴(kuò)越大，基礎(chǔ)設(shè)施供給的戰(zhàn)線就越拉越長——“餅”攤大了，就得把地鐵修過去——反過來又推高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。
第三個問題是城市成本的大幅增加，不只是基礎(chǔ)設(shè)施。因?yàn)楣芾碚咭u地，還要賣好地開發(fā)高檔地產(chǎn)，適合于高收入的人口。而門檻提得太高，農(nóng)民進(jìn)城的城市化目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)，中央之所以提出嚴(yán)格控制特大城市的戶籍人口，就是因?yàn)殚T檻、福利太高，這個已經(jīng)是擺在現(xiàn)在城市化進(jìn)程當(dāng)中非常大的一個難題。
第四個問題則是由于基礎(chǔ)設(shè)施投資成本高也導(dǎo)致服務(wù)業(yè)發(fā)展成本太高。
《英才》：目前市民對于價格承受的能力如何？
李鐵：市民們承受價格的能力都很低。盡管北京的水資源極其短缺，但是價格嚴(yán)重失衡。交通設(shè)施供給也十分稀缺，可是價格定得也很低。資源使用存在浪費(fèi)，價格失真，但想要改變投資、運(yùn)營管理模式則是很大的挑戰(zhàn)。沒辦法，水價聽證會，地鐵票價聽證會都沒有多少人愿意漲價。利益結(jié)構(gòu)一旦形成、固化，再想把它調(diào)整，就會遇到非常大的阻力。
《英才》：也就是說，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資、運(yùn)營管理模式的改革是十分困難的？
李鐵：改革就意味著利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，在利益固化的情況下，要具體看采取什么樣的方式。完全市場化面臨的第一個挑戰(zhàn)，就是價格放開，當(dāng)然收益則會提高，投資者便會大幅度增加。但是另一方面，就是出現(xiàn)社會輿論的強(qiáng)烈不滿。所以在市場化過程中，管理者面對的社會是多元的，要平衡各個方面的利益，特別是涉及利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不能僅僅考慮市場。
而現(xiàn)在即使?jié)q價，只能彌補(bǔ)部分虧損，政府已經(jīng)無法承受200億的補(bǔ)貼，漲價只能解決虧損額度降低，但不能解決根本的盈利問題。問題是，未來基礎(chǔ)設(shè)施投入還需要加強(qiáng)，因此，如何提高基礎(chǔ)設(shè)施管理效率，改變經(jīng)營城市的模式，遏制粗放發(fā)展的賣地模式是關(guān)鍵。
在城市運(yùn)營管理上出現(xiàn)較大的債務(wù)危機(jī)時，政府的資產(chǎn)也可以賣掉。根據(jù)國際城市管理和運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)城市政府資金比較寬裕了，政府就可以購買一些資產(chǎn)，保值增值。當(dāng)政府開支增加導(dǎo)致預(yù)算虧損時，政府就可以賣掉一部分資產(chǎn)來調(diào)節(jié)預(yù)算，這是國外經(jīng)營城市的基本做法。
當(dāng)前最重要的辦法就是如何控制城市惡性擴(kuò)張，抑制賣地的發(fā)展模式，放慢房地產(chǎn)開發(fā)的速度。
《英才》 ：如何看待中國城市的發(fā)展規(guī)律？
李鐵：中國城市發(fā)展模式就是通過賣地來解決招商引資的成本，來解決城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)供給。賣地形成了城市的不斷擴(kuò)張，擴(kuò)張到一定程度后，就會遇到資金鏈斷裂、房地產(chǎn)“崩盤”等問題，這就是中國城市的一個發(fā)展模式。
這種模式為中國30年的快速增長帶來了巨大的利益，也推動了城市面貌的改善。但是也為以后埋下了嚴(yán)重的隱患，賣地模式不能再持續(xù)了。
改革難題
《英才》：改變這種模式的挑戰(zhàn)是？
李鐵：怎樣來建立新的融資體制，如何運(yùn)用金融的辦法和吸引外資、民資解決基礎(chǔ)設(shè)施資金來源，是一個重大的難題。怎么來進(jìn)行改革，第一個繞不開的坎兒就是價格。因?yàn)樵瓉淼恼?jīng)營城市的模式在一些地方帶來了巨大的債務(wù)危機(jī)，通過漲價讓社會居民來承擔(dān)這些債務(wù)會招致反對。
第二是稅收改革，也就是所得稅、不動產(chǎn)稅到底能不能征收？征收的額度有多大？能不能形成對基礎(chǔ)設(shè)施來源的一個重要的替代？從目前來看，額度很低推行起來也很難，原來不交稅的突然讓交稅，確實(shí)是很大的問題。而且目前看來，地方的債務(wù)額度之大已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了稅收的征收能力，何況稅收改革是一個長期任務(wù)，而債務(wù)危機(jī)則是短期壓力。所以稅收體制改革推動的難度并不比價格改革低到哪去。
第三是能不能打破地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施投資、運(yùn)營和管理的壟斷。其實(shí)，減緩債務(wù)的壓力，就是要解決還款的能力問題。依靠借新債還舊債已經(jīng)是個通行的做法，但是隨著政府投資擴(kuò)張的沖動，還款的能力受到了極大的限制。可以考慮對政府的不動產(chǎn)進(jìn)行抵押和拍賣，也可以考慮對基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)是否可以拍賣。允許外資和民資的而進(jìn)入就意味著打破壟斷，意味著可以通過賣一些政府所有的不動產(chǎn)來彌補(bǔ)一部分資金收入，然后讓其他企業(yè)一起來參與經(jīng)營。但是問題在于，外企和民企參與投資和經(jīng)營，必然要打破現(xiàn)在的運(yùn)營管理方式，打破原來地方壟斷的、封閉的、區(qū)域化的基礎(chǔ)設(shè)施福利供給形式，也要對原有的國有體制產(chǎn)生的一切冗員、效率和各種問題進(jìn)行挑戰(zhàn)，這些都是政府必須要面臨的難題。
我認(rèn)為，目前對賣地模式進(jìn)行可行替代方式，是不是可以像其他國家一樣，把大量閑置的甚至有可能還能帶來收益的政府資產(chǎn)賣掉，這不失為一個新辦法。這個辦法至少可以解決短期債務(wù)問題，可以解決融資來源問題。從長期看，經(jīng)營的結(jié)構(gòu)，市場化的改革，運(yùn)營管理體制的改革，地方壟斷的體制改革，勢在必行。各個利益主體的阻力也顯而易見，怎樣來破除這些阻力，不僅僅需要地方政府，也需要中央政府表現(xiàn)出決心。