縱觀各個新興經濟體的發(fā)展，“農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移”起到了不可磨滅的貢獻，中國也不例外。

　　據國家統計局統計顯示，2011年中國城鎮(zhèn)化率達到51.27%。國務院總理溫家寶在政府工作報告中說道：“中國城鎮(zhèn)化率超過50%，城鎮(zhèn)人口首次超過農村人口，這是中國社會結構的一個歷史性變化。”

　　然而，一些經濟學家認為目前是“偽城鎮(zhèn)化”、“有水分的城鎮(zhèn)化”。城鎮(zhèn)里的2.5億農民工可以說是“被城市化”，他們并未享受到與城鎮(zhèn)居民一樣的待遇，住房、社保、醫(yī)療、教育等問題并未完全解決，同時戶籍制度依然存在。

　　城鎮(zhèn)化被中國政府視為中國經濟增長的下一個引擎。那么中國今后如何進行有質量的城鎮(zhèn)化，涉及到的土地問題、收入差距問題如何解決，值得深刻思考。

　　關鍵是利益分配

　　北京昌平鄭各莊，一度被認為是農村土地資本化運作的典范，也被認為是農民自主城鎮(zhèn)化的典型案例。如今，在方圓4000畝建設用地上，林立著商品房、酒店、三甲醫(yī)院、養(yǎng)老院、滑雪場以及小有名氣的溫都水城，累積投入了50多億資金，吸納外來人口幾萬人，這個村儼然已經城鎮(zhèn)化了。

　　然而，這種農民自發(fā)進行的城鎮(zhèn)化建設，卻遭遇到了難以跨越的鴻溝——農村集體建設用地市場化問題。

　　根據中國相關土地法規(guī)，農村集體建設用地只能用于三類建設：第一，農民自主住宅；第二，修道路、公共設施；第三，創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。除了這三項以外不能用于其他服務業(yè)、商業(yè)開發(fā)。換而言之，農村集體建設用地只有被征用為國有土地，才能進行市場交易流轉。

　　曾經專門考察過鄭各莊模式的清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明向《英才》記者坦言：“所有這些資產不能夠變現，不能交易，不能抵押貸款，原因就在于是集體建設用地。”

　　鄭各莊以及類似的農村集體用地上建設的房屋，被統稱為“小產權房”。“小產權房”是否應該合法化，是學界長久爭論的焦點。

　　“為什么搞城鎮(zhèn)化一定要在國有土地上？為什么不能在集體土地上？為什么不能讓農民自發(fā)地城鎮(zhèn)化？”蔡繼明說，目前城市化的主要障礙就是土地制度。現行的土地制度是二元制度，城市土地歸國家所有，農民土地歸集體所有。但是這種二元制并不僅僅表現為所有權不同，還表現為同地不同權、不同價，國家的和集體的不對等。

　　中國對集體建設用地做了很多不合理限定。城市土地歸國家所有且可以轉讓，但農村土地不行；城市土地可以建商品房，但農村土地不可以。任何個人和單位搞建設，必須申請使用國有土地，在集體建設用地上搞建設就是小產權房。

　　對于小產權房是否應該合法問題，一位研究土地問題專家表示，關鍵在于利益分配對農民要公平。小產權房主要發(fā)生在大城市、發(fā)達地區(qū)的郊區(qū)，這些用地已經是城市用房的主要部分。小產權房不是為自己提供住宅，而是用來出售謀取高收益的行為。

　　“問題的焦點在于，農民集體建設用地上的房屋帶來的利益如何分配。要么將小產權房規(guī)范化，國家通過管理，將土地增值的收益在國家與農民之間、農民與集體之間進行合理的分配；要么通過征用的方式，將土地征為國有后建設商品房、廉租房、保障房，充分考慮農民的利益進行征地補貼。這兩種方式根本上是一樣的，利益分配是平衡的，都是比較好的制度。”這位土地專家說。

　　工業(yè)化城鎮(zhèn)化不同步

　　中國采取先進行工業(yè)化的做法，導致城鎮(zhèn)化遠遠滯后，還導致了“城鄉(xiāng)二元結構”的弊端積重難返；而工業(yè)化掠奪了大量農村資源，城鄉(xiāng)收入差距也在日益擴大。

　　“中國正處于工業(yè)化中后期，GDP中農業(yè)產值只占了17%。城鎮(zhèn)化嚴重滯后于工業(yè)化，滯后于整個經濟發(fā)展水平。”蔡繼明說，“日本、韓國在30年經濟高速發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)化速率是1.5%—2%，但中國按戶籍人口的城鎮(zhèn)化速率不到1%”。

　　城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，也導致了中國工業(yè)化積累的資源的不平衡配置。國家發(fā)改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河指出，全世界城市化有三種類型：第一是工業(yè)化和城市化同時進行，發(fā)達國家是這樣；第二是拉美國家，城市化超前于工業(yè)化；第三是中國，典型的城市化滯后于工業(yè)化。中國從中央到地方各級政府過去把大量的發(fā)展資源、公共資源，過度地用于工業(yè)化，這導致城鎮(zhèn)化缺乏資源，而沒有資源人口進城就很難。

　　事實上，城鎮(zhèn)化被看作中國未來經濟增長的引擎，大量農村勞動力轉移到城市，也將為第三產業(yè)比重的擴大創(chuàng)造條件。

　　但有學者表示，中國城鎮(zhèn)化率低導致產業(yè)結構難以升級。首先，第一產業(yè)結構的內部升級，即資本密集型向技術密集型轉換難以完成。其次，整體經濟結構調整中，第一產業(yè)要降低比重，由第三產業(yè)來代替，但中國最大的問題是第三產業(yè)上不去，核心原因是人口不積聚。

　　戶籍制度

　　中國是世界上少有的采用戶籍制度的國家，城鄉(xiāng)二元戶籍造就了沉重的時代烙印。更為現實的問題是，戶籍制度成為農民工享受城市公平待遇的主要障礙。雖然龐大的農民工群體為城市的發(fā)展建設做出了突出貢獻，但由于沒有城鎮(zhèn)戶口，他們并未受到相應的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療等社會保障。

　　“需要注意的是，戶籍制度只是個表面現象，戶口背后包含著住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等問題。”蔡繼明說，“單純改變戶籍，而沒有相應的其他制度改革配套，是根本不行的。有的地方（如成都）也放開過戶口，但農民進來以后還想回去。所以我認為必須有一個通盤的制度保障，在各個方面把農民工進城的門檻降低。”

　　那么，該如何保障農民進城的發(fā)展成本？馬曉河對《英才》記者表示，世界上農民進城，農民變成市民有兩條途徑。第一，土地隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化升值，農民賣了地變成進城發(fā)展的資本，但是在中國土地增值收益農民沒有拿到。第二，農民進城在遠山地區(qū)建房，這在中國也不允許。

　　“我一貫主張農民自主城市化。重慶的‘地票’制度走的仍然是傳統道路，只不過引入了一定的市場機制。為什么不能讓邊遠地區(qū)的農民和城市周片的農民直接進行地票交易？”蔡繼明說，邊遠地區(qū)的農民有建設用地的指標，但沒有增值的空間；城市周邊的農田有大幅度增值的空間，但沒有建設用地的指標，那可以讓他們自己交易。制定階梯型的市場定價，公平競爭進行市場交易，最終形成一個都可以接受的價格。