地方債“自治”，是一劑良方，還是病急亂醫(yī)？
“如果中國今后能建立一個地方政府債務(wù)體系，地方債主要出售給當(dāng)?shù)鼐用瘢?dāng)?shù)鼐用窬蜁谧陨淼酿B(yǎng)老金、福利等問題來考慮是否購買，這樣就構(gòu)成了對地方政府債務(wù)的制約。”
在近日的“中國金融40人論壇”上，中國人民銀行行長周小川提出自己對于地方債解決辦法的一種假設(shè)，并且列舉了幾大好處。一時間，地方債本地化問題引起業(yè)界廣泛討論。
對于地方政府來說，殘酷的現(xiàn)實是舊債未還，新債又舉。在“穩(wěn)增長”口號下，舉債沖動，又將地方政府繼續(xù)推向債務(wù)難題。
那么，周小川提出的這種假設(shè)，是否能抑制中國的“供給型”投資慣性？地方債問題的解決最終應(yīng)該遵循怎樣的路徑？
尚欠基礎(chǔ)
地方債讓老百姓買單，想法很豐滿，現(xiàn)實很骨感。
財經(jīng)評論員葉檀曾撰文表示，地方債絕不可由納稅人買單。無論哪種解決方案，由中央政府與納稅人買單的方案，或者剝離到不良資產(chǎn)管理公司間接由納稅人買單的方案，都是最不可選的方案。
2011年底，首批經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的上海、浙江、廣東和深圳四省市地方政府試點自行發(fā)債已全部完成。整體來看，四省市自行發(fā)債均遭市場熱捧，而中標(biāo)利率低于同期限國債利率。滬、粵、浙三地3年期、5年期債券中標(biāo)利率分別為3.10%、3.08%、3.01%和3.30%、3.29%、3.24%，低于同期限國債利率。
有分析認(rèn)為，地方債利率低于同期限國債利率是一種反常現(xiàn)象，并非市場因素主導(dǎo)的結(jié)果。國債信用來自于中央政府，地方債信用則源自地方政府。由于地方政府發(fā)債過度，總體利率偏低，作為地方居民，購買地方債的熱情呈逐年衰減狀態(tài)。
除了收益率問題之外，更需要關(guān)注的是地方債“本地化”的前提條件。
“地方債賣給當(dāng)?shù)乩习傩帐莻€好想法，但很不現(xiàn)實。老百姓對政府債券根本不懂，賣給老百姓是把風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給老百姓。”對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共政策研究所首席研究員蘇培科對《英才》記者說，發(fā)債有幾個條件的約束：首先中國地方政府不是獨立的財務(wù)主體，其次發(fā)債后債券的等級評級信用程度得有第三方做考評，另外還要有相關(guān)保險制度。有這樣一個完整的體系，老百姓才敢買。但顯然這些都成問題。
財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希也對《英才》記者表示，從發(fā)債機制上分析，以美國作為參考，美國地方政府發(fā)債必須要充分披露舉債意圖和財政預(yù)算，并要當(dāng)?shù)刈h會和當(dāng)?shù)鼐用裢镀北頉Q，投票通不過就無法發(fā)債。由于政府職能分級機制的差別，中國目前尚不具備這樣的條件。
“中國與美國地方政府發(fā)債的最大不同，是在政府公共治理構(gòu)架層面。”劉尚希說。
另外，今年年中審定的《預(yù)算法》修正案（草案）規(guī)定，政府全部收支都應(yīng)納入預(yù)算，地方政府發(fā)債權(quán)擬被收回。《預(yù)算法》修正案（草案）二審稿刪除了一審稿中擬對地方政府債務(wù)實行“限額管理”的規(guī)定，并重申“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。中國《擔(dān)保法》也明確規(guī)定：“國家機關(guān)不得為保證人。”
“因此，如果地方債既無地方政府信譽擔(dān)保，也無法律保護(hù)，其違約風(fēng)險應(yīng)該很大，就不應(yīng)該隨便賣給居民。”蘇培科說道。
多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，目前中國應(yīng)該朝著“約束機制”這條路來走，讓地方政府的財政收支和公共服務(wù)公開透明，減少腐敗和浪費，避免地方政府的“大躍進(jìn)”，防止制造地方債務(wù)危機和“代際不公”。
解決路徑
據(jù)國家審計署統(tǒng)計，中國地方債規(guī)模達(dá)到10.7萬億元，而據(jù)社科院金融研究所統(tǒng)計，中國的借債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到28萬億元，相當(dāng)于2011年GDP的70%，已經(jīng)超過警戒線。
分機構(gòu)分析稱，2011—2013年期間，大量地方債進(jìn)入還款期，而城投債風(fēng)險也可能在未來兩三年集中爆發(fā)。
如何化解未來的債務(wù)矛盾，已成為當(dāng)下地方政府亟待思考的問題，這些龐雜的債務(wù)如同達(dá)摩利斯之劍高懸在地方政府的頭頂。
周小川此前稱，從國際經(jīng)驗看，外部債務(wù)存在很多道德風(fēng)險問題。中國也存在類似的問題，比如地方政府融資平臺。如果發(fā)債主體為省、市政府，而市場為全國性市場，也會出現(xiàn)舉債缺乏制約、道德風(fēng)險、定價機制失效等問題。
清理地方債務(wù)時，首先就要厘清債權(quán)、債務(wù)關(guān)系。葉檀稱，在解決地方債難題時，必須公益的歸公益，市場的歸市場。地方投融資平臺是地方政府背負(fù)的債務(wù)，作為主導(dǎo)者的地方政府絕對不能面對債務(wù)風(fēng)險獨善其身，更不能以擴大道德風(fēng)險的方式進(jìn)行新一輪債務(wù)擴張，消除以往的債務(wù)。債務(wù)歸還來源就是地方政府的稅收與地方資產(chǎn)的出售，如果地方資產(chǎn)沒有出售計劃，或者地方稅收增長乏力，就要減少甚至停止地方債的發(fā)行。
“如試圖徹底改變地方財政‘父債子還、寅吃卯糧’的惡性循環(huán)，就必須打破土地財政。”蘇培科認(rèn)為，應(yīng)盡快啟動財稅體制改革，調(diào)整中央與地方之間的稅收分配格局，適當(dāng)向地方政府傾斜分配，讓地方政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配。否則土地財政難以打破，房地產(chǎn)調(diào)控難以落實，減稅政策很難執(zhí)行到位，地方政府的舉債沖動也難以抑制。即使地方政府融資平臺消失了，過一段時間可能又會以另一種融資形式出現(xiàn)。
劉尚希則表示，要根本上解決地方債問題，首要前提是厘清中國政府部門的職權(quán)關(guān)系，其次要搞清楚地方政府與投融資平臺的關(guān)系，再次要建立完善的債券審核機制和風(fēng)險控制系統(tǒng)。同時，要引進(jìn)第三方評審系統(tǒng)，這需要地方政府轉(zhuǎn)變職能，引進(jìn)有專家市民參與的監(jiān)督體系。