在公眾仰望高房價而灰心喪氣時，“十二五”3600萬套保障房建設(shè)或許是種慰藉。不過，這卻成為了地方財政的一種負(fù)擔(dān)，建設(shè)1000萬套保障房，地方政府便需要為之提供5000億元資金。

　　而保障房恐怕只是地方政府眾多投資中的一項。中國2010年城鎮(zhèn)化率為47%（發(fā)達國家一般在80%以上），并且正以每年1個百分點的速度發(fā)展。這意味著中國未來一段時間內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資仍會保持一個比較高的水平，可是土地收入銳減之下，地方財政以何支撐大量投資，成為了一個不容回避的問題。

　　銀行貸款是一個資金來源，但銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年上半年，全國地方政府融資平臺的貸款總額已達7.66萬億元，有人擔(dān)心這些債務(wù)集中于銀行系統(tǒng)是一大隱憂。那么，怎樣才能填補地方財政資金不足的問題呢？

　　中國人民銀行行長周小川在一次金融高端論壇上對解決以上問題提出了一條建議，即應(yīng)該允許地方政府發(fā)行市政債券，通過“市政債+財產(chǎn)稅”的組合，形成約束力有效的資金流，為中國城鎮(zhèn)化過程提供融資。

　　“國外就是靠市政債來實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的。這實際上是一個通過社會來解決問題的辦法。”北京大學(xué)光華管理學(xué)院金融學(xué)教授曹鳳岐告訴《英才》記者。

　　市政債在美國已經(jīng)存續(xù)了將近200年的歷史，其早期為美國的運河、鐵路、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資立下了汗馬功勞，但是不同的制度環(huán)境之下，市政債是否可為我所用？

　　看似不錯的選擇

　　其實中國已有地方債（可視為市政債的另一種稱呼）。2009年為了給“4萬億”經(jīng)濟刺激計劃融資，中央政府替各地方政府發(fā)行了2000億的地方債，并且這種地方債在2010年得到了延續(xù)，額度依然是2000億。

　　“現(xiàn)有的地方債是由中央政府面向市場融資并代為償還的，地方政府并不在一線面對市場。現(xiàn)在說的市政債的核心意思是地方政府直接作為發(fā)債主體。”西南政法大學(xué)財稅學(xué)院教授馮俏彬告訴《英才》記者。

　　“目前地方債雖然發(fā)債主體表面上是地方政府，但實際上是國庫擔(dān)保的，所有地方債的資信都一樣，都是財政部的資信，因此也就沒有體現(xiàn)出價格上和利率上的差別。”平安證券固定收益部研究主管石磊對《英才》記者說道，“其次，地方債的發(fā)行主要是由財政部負(fù)責(zé)來考核，未來的市政債是要市場進行監(jiān)督，兩者的約束也不一樣。”

　　中央政府為地方政府代為發(fā)售債券實為中國特殊法律和財稅體制下的一種特殊做法。按照當(dāng)前的《預(yù)算法》，地方政府并無發(fā)債權(quán)，債務(wù)作為地方政府“財權(quán)”中除了稅收之外的另一重要方面在中國當(dāng)前體制下并無體現(xiàn)。因此，在地方政府需要資金時便只能通過其它渠道獲取。

　　中國當(dāng)前的財稅體制是1994年以來的分稅制。“分稅制表面上看是中央政府和地方政府之間劃分財政收入——分錢，但實際上它背后是分權(quán)，這種權(quán)主要體現(xiàn)在對地方政府治理權(quán)的劃分。”馮俏彬?qū)Α队⒉拧酚浾哒f道，“我們國家1994年分稅制的時候主要還是財政收入方面的劃分，事權(quán)方面還是保持了屬地化的一個基本原則。”

　　但事權(quán)與財權(quán)不匹配的結(jié)果則造成了地方政府預(yù)算外支出過大的問題。

　　世界銀行中國與蒙古局首席經(jīng)濟學(xué)家韓偉森告訴《英才》記者，其實國外很多國家的財政支出也分預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外，但最好的情況是將預(yù)算外的財政支出也納入到預(yù)算內(nèi)，允許地方一級政府直接舉債就是其中的一種渠道，這樣可使預(yù)算外的政府支出顯現(xiàn)出來。

　　也正是從以上意義上說，市政債如若能夠在中國推行則可視為“分稅制改革以來財稅體制改革方面的另一個巨大舉措”。

　　中國式風(fēng)險控制

　　政府財務(wù)不過是延期的稅收，一旦市政債放行，地方政府如何還債？

　　從美國的實踐來看，市政債主要分為兩種：一般責(zé)任債券（General obligation bonds）和收入債券(Revenue Bonds)。前者的償付以地方政府未來的全部財政收入作為擔(dān)保，而后者則以所投項目未來產(chǎn)生的收入流作為償付。可見，收入債券其實與一般的企業(yè)債券差別不大。

　　但是，一旦一般責(zé)任債券不能按時還款，就會出現(xiàn)地方政府破產(chǎn)的問題，這在中國的政治體制下多少有些難以理解。中央財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授郭田勇認(rèn)為，美國實行的是聯(lián)邦制，其聯(lián)邦政府與州政府在財權(quán)、事權(quán)上的關(guān)系是比較獨立的，但中國不是這樣。中國的地方政府某種程度上是中央政府投資政策的執(zhí)行者。

　　在中國的體制環(huán)境里，普通老百姓連銀行破產(chǎn)都有些不可想象，何況地方政府破產(chǎn)？但如果地方政府在無法償還其所發(fā)行的市政債時總能“預(yù)期”到中央政府的救助，那么市政債就超出其原本的意義了。地方政府如若因此“有恃無恐”濫發(fā)債，那么市政債帶來的是規(guī)模更大的財政風(fēng)險，而不是一種可以將原本集中于銀行體系的風(fēng)險分散到資本市場的更優(yōu)、更有效的融資渠道。

　　據(jù)馮俏彬介紹，美國市政債推行這么多年下來，州、市、鎮(zhèn)破產(chǎn)常有耳聞，但美國聯(lián)邦政府只救助過其中的兩例。也只有這樣，才能有效杜絕地方政府濫發(fā)債券的“道德風(fēng)險”。

　　因此，鑒于中國中央政府與地方政府之間緊密的關(guān)系，中國的市政債若真能推行，與美國的市政債或許會有所區(qū)別。加上中國的債券市場一直都沒有發(fā)展得非常完善，能否有效合理地抑制地方政府發(fā)行超過其財力或償付能力所允許的市政債規(guī)模成為了一個優(yōu)先需要解決的問題。

　　正如中國的股票發(fā)行與企業(yè)債的發(fā)行都不完全是市場化的，市政債涉及到地方政府乃至中央政府的信譽，其發(fā)行與否、發(fā)行規(guī)模等一套制度更不會是完全由市場來決定的。

　　郭田勇認(rèn)為，市政債推行之后，由于地方政府有較強的投資沖動，其債務(wù)率提高或不可避免，因此必須給地方政府設(shè)定一個債務(wù)規(guī)模的邊界，一旦超過邊界，地方政府即不能夠再以債務(wù)的方式繼續(xù)融資。

　　曹鳳岐則認(rèn)為地方政府發(fā)債須以發(fā)債所融資金所投資的建設(shè)項目“有回報”作為前提，所謂回報主要有兩類：一類是項目直接產(chǎn)生的回報；另一類則是項目間接產(chǎn)生的回報。

　　間接項目回報是指項目建成之后，促進了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，這實際上也相當(dāng)于增加了未來的稅收收入，這部分增加的稅收收入正好用來償還市政債債務(wù)。

　　馮俏彬則告訴《英才》記者，“關(guān)鍵還是要有一個當(dāng)期對市政設(shè)施投資的必要性、可行性，以及建設(shè)規(guī)模有一個很好的科學(xué)決策和公共選擇，這個是允許地方發(fā)債的一個前提。”

　　根據(jù)中國政府一直以來堅持的漸進性原則我們可以推測，市政債的推行也不可能一哄而上，一下子便在全國鋪開。馮俏彬告訴《英才》記者，“現(xiàn)在市政債的發(fā)行可能還是一個逐步的過程，在一些財力比較富裕的省先做起來以后，其中產(chǎn)生的一些問題再慢慢解決，然后再慢慢鋪開。”