從遲遲未能面世的房產稅改革試點，到“土地財政”引起的各方爭議，中國財稅改革推進的艱難可窺一斑。

　　“容易的改革都已經做完了，剩下的都是些難啃的骨頭，就看我們還敢不敢繼續推動。”在接受《英才》記者專訪時，財政部財政科學研究所所長賈康直言道。

　　正如賈康所說，財稅體制改革或許是“十二五”期間我國經濟結構轉型最大的難題之一。

　　其實，早在2010年10月18日十七屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中，就明確提出：應加快財稅體制改革，擴大增值稅徵收范圍，相應調減營業稅等稅收，合理調整消費稅范圍和稅率結構，完善有利于產業結構升級和服務業發展的稅收政策。同時，逐步建立健全綜合和分類相結合的個人所得稅制度，全面改革資源稅，開征環境保護稅，研究推進房地產稅改革等。現在的問題是，具體要怎么做？如何做？

　　“鄧小平曾說過一句話：不改革死路一條。現在，從某種意義上講，不繼續改革也是死路一條。”賈康坦言，財稅改革已成“十二五”期間各界關心的重要問題。2011年是“十二五”的開局之年，資源稅、碳稅的悉數亮相都表明，財稅改革正在“破冰”。

　　房產稅改革必須開征？

　　《英才》：“十二五”期間須加快財稅體制的改革，為什么強調要“加快”？

　　賈康：諸如土地財政問題等，很多轉變發展方式、優化產業結構的問題都與財稅體制有關系。所以，改革刻不容緩。現在中國的發展勢頭很好，處于“黃金發展期”，但與之相伴的矛盾、沖突也很多。從物質視角看，最突出的矛盾就是資源環境的制約，而其中尤為突出的是城市化、工業化過程中的人地矛盾。很明顯，現在，中國城市化才走了不到一半，不動產問題就已經成為非常突出的問題了。將物質視角延伸到人際關系、社會關系與制度視角，與之相關的土地財政、財稅體制，以及能否建立熱議了很長時間的房地產稅框架等，都是急需從制度建設上解決的問題。

　　《英才》：你怎么看房產稅改革?

　　賈康：在財稅體制改革和配套改革方面，需要有遠見和大局觀。我們的研究結論是，如果沒有住房保有環節征稅的制度創新框架推出，那么和原來的幾輪調控相比，這一輪房地產調控新政并沒有什么本質上的不同，也沒能做出適應歷史潮流的新貢獻。房地產稅首先是一個對全局配套改革不可回避的制度創新，而不應只強調它對房地產運行的影響。

　　《英才》：困難主要是因為利益關系比較復雜嗎？

　　賈康：其實也不復雜，就是既得利益的問題。地產商、學者就不說了，很多體制內的人私下也認為要規避房產稅，因為他們大都已有多套房子，房產稅對他們是個威脅。綜合的因素決定了，我們在積極的同時還得穩妥。

　　《英才》：既然如此“難啃”，那還有必要開征房產稅嗎？

　　賈康：有必要。不能因為困難和爭議就否定這一改革的必要性。

　　首先，房地產稅是不可或缺的地方稅體系的支柱之一，同時可以在房地產供需雙方行為合理化導向上形成一種經濟參數和稅負約束，不僅可以增加住房市場上中小戶型的需求比例，還可以減少已建成房屋的空置率，活躍租房市場，提高社會中不動產資源配置的效率。其次，房地產稅也是我國發揮財產稅的再分配調節作用中不可或缺的稅種。

　　如果房產稅不出臺，正在進行的這一輪房地產調控與過去幾年的歷次調控將不會有本質區別，也改變不了房地產調控中的保有環節稅收的制度缺失問題，甚至很有可能重新陷入治亂循環的怪圈。

　　《英才》：如你所言的“一步一步來”，是不是硬骨頭很難啃下來？

　　賈康：首先是不易久拖。中國的一些改革問題，如果一下形成不了共識，應該按照小平同志改革開放的基本哲理——不爭論——去處理。現在房產稅爭論來爭論去，甚至統計多少人贊成、多少人反對，那就永遠不要干事了。我認為應該在看清市場經濟發展大方向的前提下，大膽地試、大膽地闖。把邏輯方向順一順以后，允許一些地方先行先試。小平同志支持搞股票交易所，甚至說出“大不了過兩年再關掉它，退回來就是了”的話。

　　《英才》：房產稅的缺失是否會影響土地財政？

　　賈康：是的。當本地稅收為主的財政收入不足以平衡財政支出時，地方政府除了“跑部錢進”之外，只能利用自身的行政權力，壓縮本級公共服務支出，同時利用轄區內資源獲取其它收入。依靠土地一級市場賣地收入的“土地財政”和大量出現的地方政府操縱下成立的“融資平臺”，就是這種“自謀財路”的結果。這不僅使《預算法》中“禁止地方政府負債”的“明規則”被普遍負債的事實“潛規則”強制替代，也催生了某些地方干部扭曲的負債觀，即借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能再借錢的錯誤邏輯，助長了地方政府的隱性舉債和短期行為特征明顯的“土地財政”狀況。

　　財稅改革卡在哪兒？

　　《英才》：目前，財稅改革難點主要有哪些？

　　賈康：主要有三點。

　　第一是財政體制、尤其是省以下體制尚未實質性進入分稅制狀態；欠發達地方基層尚比較困難；與地方政府行為合理化相配合的體制安排還有待進一步構建。例如，省以下四個層級的體制關系中，地方高端層級上提財權、下壓事權的空間較大，省以下轉移支付也往往難以做實到位，導致財權的重心上移，而事權的重心下移。地方政府職能“缺位”與“越位”并存的問題還比較多。

　　第二個合理構建地方稅體系。現行的一些地方稅種，如城市維護建設稅、土地使用稅、房產稅、車船使用稅等，征收范圍偏窄、稅額少、不足以構成地方大宗、穩定的支柱性財源，還不能很好適應地方經濟社會發展和財源建設的需要。而一些與地方政府行為合理化關系密切、適合地方征收的稅種，特別是物業稅（即房地產稅或不動產稅），又遲遲難以出臺，使地方稅的籌資與調節職能受到限制，因而在現行地方稅收體系中，明顯地缺乏有效、穩定的主體稅種。加上地方稅的稅權過多集中于中央，稅權劃分缺乏穩定的法制基礎和必要的因地制宜的彈性，易導致地方政府變通國家稅法、越級減免稅和濫用收費權。

　　第三公共財政管理在科學理財、民主理財、依法理財導向下需要構建相關長效機制。財政分配公開性、透明度的提高，公眾監督意識、官員問責約束機制的生長，都成為不可逆轉的歷史潮流。

　　《英才》：深化改革卡在哪兒了?

　　賈康：首先是政府層級和財政層級偏多，財權、財力與事權不夠匹配。十余年間，分稅制之所以在省以下遲遲未能真正貫徹，問題的癥結在于：要把20多個稅種在我國五個政府層級間按分稅制規則切分配置，是“無解”的，現實生活已表明，五級財政、五級政府的框架，與分稅制在省以下的落實之間，存在不相容性質。

　　其次，稅費制度和轉移支付制度不夠完善。且不說一大串仍需改革的稅制“清單”，就是轉移支付制度也仍然存在規模偏小、財政轉移支付結構不合理、標準不規范、轉移支付資金安排中的有效監督不足等問題，在這些方面都需要增加轉移支付的透明度和可預見性，以及“橫向轉移支付”的規范性。

　　由于由于體制理順過程受到我國漸進改革特點和配套改革事項滯后的制約，所以，財稅改革總的來說已不可能單兵推進，需要與其他方面的改革相互配合和策應。

　　未來改革重點

　　《英才》：你認為“十二五”期間的改革目標是什么？

　　賈康：“十二五”期間，最重要的就是進一步深化省以下分稅分級財政體制的改革，推進省直管縣、鄉財縣管等改革措施，在財政層級結構“扁平化”的過程中，進一步理順政府間財政分配關系。“十二五”期間，應使從中央到基層的三級財政框架，和其中“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的內洽機制，大體成型。

　　《英才》：細化到具體的稅制會有哪些比較重要的改革呢？

　　賈康：具體說，應把2010年下半年已在新疆啟動的資源稅改革向前推進，擴大其區域、品種的覆蓋面；應積極穩妥地在我國房地產調控中推出住房保有環節的房產稅改革；應穩步擴大增值稅征收范圍，相應調減營業稅等稅收，促進第三產業、服務業發展；應開征環境保護稅和加強已有稅種的“綠化”；應按照綜合與分類相結合的導向和低端減負、高端增負的優化再分配原則，推進個人所得稅的改革；應按照提高基本社會保障統籌級次要求，實施社保籌資機制的費改稅。

　　《英才》：關于碳稅的改革，你是怎樣考慮的？

　　賈康：碳稅征收應當作為一攬子環境和能源政策以及稅制優化方案的組成部分，在條件成熟時，適時開征。此前，燃油稅改革為碳稅開征提供了一定的經驗和基礎，如下一步的資源稅改革能夠跟上，則碳稅可以考慮在資源稅改革之后的2-5年間開始征收。

　　《英才》：有一種擔憂是碳稅的開征會影響中國經濟的國際競爭力，并對G D P產生負面影響。你怎么權衡其中的利弊？

　　賈康：從歐盟國家的實踐結果看，實施環境稅制改革、開征碳稅是可以實現環境保護和經濟增長并行的。從我們所做的模擬分析看，短期內由于征收碳稅導致生產成本提高，部分企業將會采取減少生產的措施，靜態地看失業壓力會有所增加。但隨著時間的推移，碳稅對經濟總量的不利影響將逐步減弱，最終會形成正向拉動。從中長期考量，碳稅的開征肯定會對經濟的長期穩定增長和發展方式轉變，起到促進作用。當然，在我國推出碳稅的時機需著眼全局：在經濟明顯下滑的階段顯然不宜出臺；而在經濟企穩向好、卻又并未進入顯著通貨膨脹狀態的區間內，則是較好時機。

　　《英才》：還有一種擔憂認為征收碳稅實際上是企業將碳稅負擔向百姓轉嫁，你怎么看？

　　賈康：這種說法貌似考慮百姓利益，其實落入了“似是而非”的情形：凡是流轉稅（間接稅）都存在著或多或少轉嫁的可能性，但企業間的競爭可以減少轉嫁，一定程度轉嫁之后升高的產品價位，亦會促使消費者節約使用資源、能源。政府調控的要領，其實不是“防止企業將負擔向百姓轉嫁”，而是維護企業公平競爭的規則和環境，并酌情適時適度地提高對低保人群的補助標準，使他們的實際生活水平不下降。

　　《英才》：對于碳稅的征收，是否有具體的操作建議?

　　賈康：我國碳稅稅率可以考慮先低后高的漸進方式。例如，財政部財科所的報告建議，可以先開征稅率為不超過10元/噸二氧化碳的碳稅，然后根據我國經濟的發展情況，適度逐步提高。另據中國環境與發展國際合作委員會的研究，每噸二氧化碳可以采取5元、10元、15元遞進的三種方案。

　　鑒于我國現階段的經濟發展水平尚低，節能減排方面的資金不足，也可考慮設定必要合理的一個碳稅收入比重，用于加大在節能環保方面的支出。例如，可以建立國家專項基金，用于應對氣候變化、提高能源效率、研究推廣節能及可再生能源技術等方面。