研究支持 時紅秀 國家行政學院經(jīng)濟部

　            楊志勇 中國社科院財貿(mào)所財政研究室主任

　　地方債的規(guī)模究竟有多大？一直說法不一。數(shù)據(jù)顯示，全國3800多家地方融資機構，管理總資產(chǎn)8萬億元，地方政府的負債已達5萬億元，平均負債率高達60%以上。有的則稱，地方政府所設資工具積累的債務總額達6萬億元。

　　根據(jù)審計署公布的審計報告顯示：截至2009年底，審計的18個省、16個市和36個縣本級地區(qū)政府性債務余額合計2.79萬億元。

　　有評論認為，融資平臺的背后是地方政府舉債，形成了各種各樣的政府性債務。由于算法規(guī)定地方政府不能打赤字，這種舉債行為又必然以較為不公開的方式進行，從而掩蓋了地方政府債務負擔的真相，不利于地方債務風險的防范，而地方政府違規(guī)或變相提供擔保，償債風險日益加大。

　　6月10日，國務院下發(fā)了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（下稱《通知》），要求地方各級政府和相關部門在年內(nèi)清查地方融資平臺債務，對融資平臺公司進行清理規(guī)范，并提出將地方政府債務收支納入預算管理。

　　《通知》指出，對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺，今后不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任，落實還款措施后，對公司做出處理。

　　倒逼貨幣發(fā)行

　　目前，地方債的發(fā)行已經(jīng)納入預算管理，但是大量的地方政府融資平臺還并未被納入其中，而地方政府融資平臺的債務又立于預算體制之外，也是導致地方政府融資平臺風險增大的重要原因。

　　關于地方債的風險熱議不絕于耳，那么到底地方債的風險有多大？

　　國家行政學院經(jīng)濟部教授時紅秀表示，地方債風險分微觀與宏觀兩方面。微觀上，如地方政府及其融資平臺，一旦投資項目收益無法清償債務，可能會產(chǎn)生拖欠，而向其貸款的債權人——銀行、信托或其他非金融機構乃至個人，積累不良資產(chǎn)，可能誘發(fā)債務危機。

　　“如果僅僅是微觀層面的風險，無論是各級地方政府還是其平臺公司，都不存在支付危機和破產(chǎn)風險。主要風險還體現(xiàn)在宏觀層面的風險。”時紅秀說。

　　地方債務問題將成為宏觀調(diào)控的干擾。在土地財政推動下，中央政府宏觀調(diào)控的意圖被地方政府用各種手法予以抵消。一些以政府土地儲備作為資本金注入的開發(fā)投資公司，依靠地價作為融資保障。很多城投公司獲得了土地估價60%—80%的銀行貸款。要得到更多的開發(fā)資金，至少在賬面上，地價越高越好。因此，未來幾年中，地方政府推動地價上升仍是其必然選擇。

　　另外，銀行作為與地方債休戚相關的一方，一旦因地方債再次積聚巨額不良資產(chǎn)，那么中國銀行業(yè)改制的成果將付諸東流。銀行通過引進多元投資者，中國銀行業(yè)完成的股份化改制還沒有多少年，為進行這種改制而剝離的2萬億不良資產(chǎn)尚未消化完畢，如今又有巨額不良資產(chǎn)注入，不但使銀行改制功虧一簣，最終傷及的還是全社會的信用體系乃至市場機制。

　　“更為嚴重的是地方政府債務最大的風險將會威脅到國家貨幣發(fā)行權的穩(wěn)定性。”時紅秀表示過度的公共債務，將會導致銀行體系、債券市場的不穩(wěn)定，引發(fā)系統(tǒng)性風險。要避免出現(xiàn)這種局面，政府一方面要設法扶持這種金融機構別倒閉，即將銀行業(yè)不良資產(chǎn)剝離和再注資；另一方面對儲戶存款安全提供保障，否則金融機構倒閉將引發(fā)社會動蕩。

　　風險由誰來買單

　　在過去，由于地方政府借融資平臺舉債，導致部分項目效益不高，償債責任主體不明確等一系列問題，一旦地方債風險爆發(fā)，該由誰來買單？

　　“一般情況下，首當其沖的是銀行，但最終有可能是地方政府來買單。要看項目融資來源，如涉及居民個人，從社會穩(wěn)定的維護來看，政府有著不可推卸的責任。”中國社科院財貿(mào)所財政研究室主任楊志勇說。

　　事實上，歷史上出現(xiàn)過的類似情形，最終大多數(shù)是通過國有銀行的這些資產(chǎn)以掛賬、剝離的方式處置，對當事地方財政進行整頓，再或由中央財政或由中央銀行再貸款化解。

　　與楊志勇觀點不同，時紅秀認為這種“倒逼”的結(jié)果承受最終損失的是整個社會，代價將由社會公眾支付。

　　一直以來，國有資源＋國有資產(chǎn)＋國有銀行，在政府包括各級地方政府及其所屬的企業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展引擎的體制環(huán)境下，財政危機金融化解和金融危機財政化解，兩者成了互為匹配的制度條件。

　　所謂財政危機金融化解，即在地方政府遇到財政“困難”的時候，總可以通過“金融創(chuàng)新”加以解決，比如組建融資平臺公司。而一旦由此引發(fā)金融危機，中央政府免不了承擔最終擔保人角色：既可以增加豁免地方財政的債務，也可以救濟金融機構。由此增發(fā)鈔票，依據(jù)的并非金融資產(chǎn)，而是國家擁有的物質(zhì)財產(chǎn)，實質(zhì)上是國家的財政力量，即所謂的金融危機財政化解。

　　“在這種規(guī)則下，地方政府和國有金融機構之間的游戲，最終以稀釋貨幣的價值代價由全國公眾支付。”時紅秀說。

　　編制政府資產(chǎn)負債表

　　在西方主權債務危機給人警醒背后，我們看到的是一場由金融危機所引發(fā)的“政府誠信危機”。然而，隨著地方債的規(guī)模擴大，一旦地方政府因土地價格下降等因素無力償還債務，地方政府誠信危機會不會在中國爆發(fā)開來？地方政府會不會破產(chǎn)？

　　“討論債務風險，只討論負債是不足以充分反映財政風險的，還要探討與之密切相關的資產(chǎn)問題。考慮到中國政府所擁有的數(shù)量龐大的國有經(jīng)濟、國有土地、國有資源，從總量上看，當前的地方融資平臺貸款不足以導致地方債危機。”

　　楊志勇認為，當前中國亟待需要編制政府資產(chǎn)負債表，對政府所掌握的資產(chǎn)和負債信息做最充分的披露。盡管，不是所有的資產(chǎn)都具有流動性，不是所有具有流動性的資產(chǎn)都能夠歸政府自由支配。

　　而時紅秀則認為，政府因債務過大而破產(chǎn)，并無法理基礎。因為，中國是一個政治上的單一制國家，而非聯(lián)邦制國家。地方政府的合法性既來自轄區(qū)公眾的擁護，更來自上級政府的授權。因此，不能簡單地類比其他市場經(jīng)濟國家微觀主體債務風險。

　　在中國的制度環(huán)境下，如果說地方政府債務融資帶來的風險，無論是單個的財政實體、融資平臺公司還是單個的金融機構，至多存在于財經(jīng)紀律追究或金融監(jiān)管處罰層面，其實不同級次的政府和金融機構，大家并無破產(chǎn)清算之虞——這種風險被以全社會貨幣反復增發(fā)的方式給“淹沒”了。