城鎮化是我國經濟社會成長的有力引擎和源泉。新型城鎮化要以“市民化”為核心，以完成彌合二元經濟、實現城鄉統籌發展為基本取向，這需要以“一元化”的公共財政作為支持后盾。

　　我國城鎮化率以每年約一個百分點的速度增長，2011年人口城鎮化率已達到51.27%，城鎮常住人口首次超過農村人口，達到6.91億。城鎮化水平一路上升是30余年經濟增長的重要內生因素，支撐了年均達到9.8%的GDP增長，未來仍有繼續支撐經濟增長的巨大潛力。

　　國際經驗表明：城鎮化率達到30%后開始加速，達到70%后趨于平穩，在30%-70%區間為加速發展期。也就是說，伴隨著中國現代化進程的推進，城鎮化水平的較快提升還有巨大空間。如考慮到目前城鎮常住人口中還有1億多人實為未取得戶籍、未完成市民化、不能享受與戶籍人口均等化基本公共服務的社會成員，則中國目前的真實城鎮化水平應在38%左右，遠遠低于發達國家近80%的平均水平，也低于世界52%的平均水平。

　　在我國30多年的城鎮化推進過程中，必須高度關注的問題首推農民工的“市民化”問題。因為城鄉統籌中推進城鎮化與新型工業化、農業現代化的協調發展，其實質和核心內容就是農民“市民化”。未來幾十年間，我國將有3億-4億人口從農村轉移到城鎮定居。真正使進城農民“市民化”，還存在主、客觀諸多障礙，如何克服這些障礙，是新型城鎮化和城鄉一體化、可持續健康發展的內在要求和基本邏輯。

　　政府是城鎮化的規劃主體，公共財政是政府處理城鎮化過程中公共資源配置的主要手段，按照公共財政的內在邏輯和職能體現，消除我國財政的“二元”特征遺存、構建“一元化”的公共財政，是走向“市民化”為核心的城鄉一體化的重要后盾。

　　這種一元化的公共財政應體現在：

　　第一，構建符合公共財政要求和透明高效配置公共資源的全口徑預算管理體系，優化配置公共資源，充分支持“市民化”過程。

　　第二，消除歧視性的、非均等化的弊端，推進基本公共服務均等化新舉措的出臺，最終實現基本公共服務城鄉一元化體制。

　　第三，土地制度改革等深層次改革措施協調配合。

　　土地是城鎮化的重要載體。當下的重大現實問題，是農村基本農田土地使用權的流轉制度如何合理化。目前，農村土地的“集體所有制”無法與市場完整匹配，同時土地“私有”在政治上不可行，如何處理土地制度這一重大而棘手的難題，是中國統籌城鄉發展面臨的巨大問題。

　　未來改革的大方向，可以按照“排除法”，選擇“集體所有”、“私有”之外的唯一余項——國有制，把基本農田和其他所有土地都納入“國有”法律框架后，對基本農田確立永佃制，一勞永逸地處理好宅基地、“小產權房”等歷史遺留問題，給予全體社會成員“國民待遇”。其后即有可能進入一個統一市場中土地產權的規范化、一元化狀態：全部土地都是國有土地，其使用權可透明、規范地流轉。

　　凡是土地使用權流轉環節上的租金，就進入國有資本預算；凡是流轉和持有環節上應征繳的稅收，進入一般公共收支預算。于是，生產要素包括土地要素的流轉、配置，均可以進入無壁壘狀態。政府應專注于做好國土開發、土地利用的頂層規劃，非農田建設用地由市場規則調節其交易或特定用途。真正把所有土地資源放上統一市場的大平臺上。

　　（作者系財政部財政科學研究所所長，本文只代表個人觀點）